COSA SONO LE MISURE DI PREVENZIONE PATRIMONIALI: dall'ablazione alla tutela conservativa dell'impresa

L'evoluzione storica

     L'istituto delle misure di prevenzione affonda le proprie radici storiche nella legislazione di pubblica sicurezza post-unitaria, trovando una prima sistemazione organica nel Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza del 1926 (R.D. 6 novembre 1926, n. 1848), poi sostituito dal testo unico del 1931 (R.D. 18 giugno 1931, n. 773). In tale contesto originario, le misure avevano una matrice esclusivamente amministrativa e di polizia, volta al controllo di categorie di persone ritenute pericolose per l'ordine pubblico, senza il necessario intervento dell'autorità giudiziaria e senza il riconoscimento di adeguate garanzie difensive.

     Con l'avvento della Costituzione repubblicana, l'incompatibilità di tale assetto con i diritti fondamentali di libertà rese necessario l'intervento della Corte costituzionale che, con le sentenze n. 2 e n. 11 del 1956, relative al testo unico del 1931, fissò i requisiti irrinunciabili della riserva di giurisdizione, della motivazione fondata su fatti oggettivi e non su meri sospetti, e della tutela del diritto di difesa in conformità agli articoli 13 e 16 della Carta. A seguito di tali pronunce, la legge 27 dicembre 1956, n. 1423 riorganizzò la materia, disciplinando le categorie di pericolosità generica e attribuendo la competenza applicativa al Tribunale.

     La progressiva espansione del fenomeno mafioso determinò una successiva svolta con la legge 31 maggio 1965, n. 575, che estese l'applicazione delle misure personali agli indiziati di appartenere ad associazioni mafiose, delineando la categoria della pericolosità qualificata.

     Tuttavia, l'esperienza giudiziaria dimostrò come il solo contenimento della libertà personale non fosse sufficiente a neutralizzare organizzazioni criminali dotate di ingenti risorse finanziarie. Fu la legge 13 settembre 1982, n. 646, nota come legge Rognoni-La Torre, a introdurre per la prima volta nel nostro ordinamento le misure di prevenzione patrimoniali del sequestro e della confisca, consentendo di aggredire i patrimoni accumulati dagli indiziati di mafia anche qualora formalmente intestati a prestanome. Nelle sue prime applicazioni, la misura patrimoniale era vincolata ad un rigido principio di accessorietà rispetto alla misura personale, con la conseguenza che la morte dell'indiziato precludeva l'acquisizione pubblica del bene anche a fronte della prova conclamata della sua origine illecita.

     I successivi interventi legislativi avviarono un graduale superamento di tali limiti, culminando nella legge 7 marzo 1996, n. 109, che introdusse il principio della restituzione alla collettività attraverso il riutilizzo pubblico e sociale dei beni confiscati, e nel D.L. 23 maggio 2008, n. 92, convertito dalla legge 24 luglio 2008, n. 125, che, insieme alla legge 15 luglio 2009, n. 94, introdusse l'applicazione disgiunta delle misure patrimoniali rispetto a quelle personali e la loro indipendenza dall'attualità della pericolosità.

     L'esigenza di razionalizzare un quadro normativo divenuto frammentario ha condotto all'adozione del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, denominato Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, che ha riunito la disciplina sostanziale e processuale all'interno del proprio Libro I. Su questo impianto si è infine innestata la riforma organica attuata con la legge 17 ottobre 2017, n. 161, la quale ha ridisegnato la gestione giudiziaria dei complessi aziendali, ha potenziato le garanzie procedurali e ha strutturato i nuovi strumenti della prevenzione a carattere non ablativo.

Natura giuridica, finalità della prevenzione e autonomia dal processo penale

     All'interno del D.Lgs. n. 159 del 2011, le misure patrimoniali trovano la propria collocazione sistematica nel Titolo II del Libro I, compreso tra gli articoli 16 e 34-ter. Sotto il profilo dogmatico, la giurisprudenza costituzionale e di legittimità colloca tali strumenti nel genere delle misure di prevenzione praeter delictum, affini, per funzione, alle misure di sicurezza patrimoniali ma da esse distinte, in quanto la loro adozione prescinde dall'accertamento di un reato. Come chiarito dalla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione n. 4880 del 26 giugno 2014 (dep. 2015), la funzione della prevenzione patrimoniale non è sanzionatoria né punitiva, non mirando al depauperamento del proposto e nemmeno a un mero incremento patrimoniale o fiscale per l'erario statale. La ragion d'essere dell'intervento risiede piuttosto nella tutela dell'ordine pubblico economico e del mercato, operando per sottrarre alla disponibilità del proposto beni che hanno acquisito una pericolosità oggettiva derivante dalla loro origine illecita.

     La peculiarità strutturale del sistema si manifesta nel principio di autonomia del giudizio di prevenzione rispetto a quello penale ordinario, espressamente sancito dall'articolo 29 del Codice antimafia. L'assenza di un nesso di pregiudizialità penale consente all'autorità giudiziaria della prevenzione di procedere anche in assenza di una sentenza penale di condanna irrevocabile, potendo, la proposta di applicazione, basarsi su elementi di fatto desunti da procedimenti ancora pendenti nella fase delle indagini preliminari, definiti con provvedimenti di archiviazione o conclusi con pronunce di prescrizione del reato. Qualora intervenga una sentenza penale di assoluzione, il giudice della prevenzione conserva il potere di valutare autonomamente gli elementi storici disponibili, purché i fatti valutati non siano stati esclusi dal giudicato penale e conservino rilevanza ai fini dell'accertamento della pericolosità.

     L'autonomia si manifesta altresì nell'articolo 18 del Codice antimafia, il quale stabilisce che le misure patrimoniali possono essere disposte disgiuntamente dall'applicazione delle misure personali. La medesima norma consente di proseguire il procedimento o di promuovere l'azione anche dopo il decesso della persona nei cui confronti si sarebbe potuta disporre la misura, purché la proposta sia formulata nei confronti dei suoi eredi o successori entro il termine di cinque anni dalla morte. L'esercizio di tale potere giudiziario deve tuttavia conformarsi ai canoni generali del giusto processo previsti dall'articolo 111 della Costituzione e dall'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, garantendo la riserva di giurisdizione, la motivazione del provvedimento e il pieno esercizio del diritto di difesa.

I presupposti applicativi: tipizzazione della pericolosità e perimetrazione temporale

     L'attivazione del procedimento di prevenzione patrimoniale presuppone la positiva riconducibilità del soggetto proposto a una delle categorie legali tassativamente individuate dagli articoli 1 e 4 del d.lgs. n. 159 del 2011. Il giudice è chiamato a compiere una rigorosa valutazione di tipo constatativo e non prognostico, verificando l'esistenza pregressa di fatti storicamente certi e oggettivi ed escludendo qualsiasi ricorso a congetture o a meri sospetti.

     La pericolosità generica, disciplinata dall'articolo 1, include coloro che vivono abitualmente, anche solo in parte, con i proventi di attività delittuose di matrice lucrativa e coloro che risultano dediti a reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica.

     Sulla disciplina dettata dall'articolo 1 è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza n. 24 del 2019, dichiarando l'illegittimità della previsione riguardante i soggetti dediti a traffici delittuosi a causa della sua eccessiva indeterminatezza e respingendo, con una pronuncia interpretativa di rigetto, le questioni relative a chi vive abitualmente con i proventi di attività delittuose, la cui previsione resta valida per le condotte fondate sulla percezione effettiva di profitti illeciti.

     La pericolosità qualificata dell'articolo 4 ricomprende invece gli indiziati di appartenere ad associazioni mafiose, per i quali rileva anche una condotta funzionale agli scopi del sodalizio pur in assenza di stabile partecipazione, nonché gli indiziati di gravi delitti contro la personalità dello Stato, delitti associativi, delitti contro la pubblica amministrazione, reati ambientali e reati commessi con violenza intra-familiare o di genere.

     A differenza delle misure personali regolate dagli articoli 6 e 14, le quali richiedono l'accertamento dell'attualità della pericolosità sociale al momento della decisione, l'applicazione delle misure patrimoniali prescinde dalla persistenza della pericolosità al momento della richiesta. Nelle misure patrimoniali la pericolosità sociale assume la funzione di parametro cronologico. Come stabilito dalla giurisprudenza di legittimità, il Tribunale ha l'obbligo di operare una precisa perimetrazione temporale, individuando il momento iniziale e il termine finale delle condotte antisociali del proposto. Tale delimitazione circoscrive l'arco di tempo entro il quale l'accumulazione economica può considerarsi sospetta e legittimamente aggredibile, evitando che la misura patrimoniale si trasformi in una confisca generalizzata ed esente da limiti temporali.

     Ulteriore requisito applicativo indefettibile è l'accertamento della disponibilità diretta o indiretta dei beni in capo al proposto, presupposto richiamato in termini espliciti dagli articoli 20 e 24 del Codice antimafia. Per scongiurare l'intestazione a prestanome, l'articolo 19, comma 3, attribuisce ai soggetti titolari del potere di proposta, di cui all'articolo 17, il potere di estendere le indagini economico-patrimoniali al coniuge, ai figli e ai soggetti che abbiano convissuto con il proposto nell'ultimo quinquennio, nonché alle persone giuridiche e società di cui egli abbia la disponibilità. Nei riguardi dei familiari conviventi, sprovvisti di autonoma capacità reddituale, opera una presunzione giurisprudenziale di disponibilità indiretta in capo al proposto, mentre per i soggetti terzi estranei al nucleo familiare l'interposizione fittizia richiede la prova di specifici elementi di fatto certi. L'articolo 26 introduce inoltre una presunzione legale relativa di fittizietà per i trasferimenti e le intestazioni compiuti nei due anni antecedenti la proposta di prevenzione a favore di parenti entro il sesto grado o affini entro il quarto grado, ovvero a favore di chiunque se disposti a titolo gratuito o fiduciario.

Il sequestro, la confisca per sproporzione e la confisca del reimpiego

     L'intervento ablativo si articola ordinariamente in una sequenza progressiva che inizia con il sequestro cautelare disciplinato dall'articolo 20 del d.lgs. n. 159 del 2011. Il Tribunale dispone il sequestro dei beni quando sussistono sufficienti indizi per ritenere che il loro valore sia sproporzionato rispetto al reddito dichiarato o all'attività economica svolta, oppure quando vi è fondato motivo di ritenere che costituiscano il frutto di attività illecite o ne rappresentino il reimpiego.

     Il sequestro determina l'immediata sottrazione del bene alla gestione del proprietario e apre la fase procedimentale in contraddittorio dinanzi al Tribunale collegiale, finalizzata a verificare la sussistenza dei presupposti per la successiva confisca. Il sequestro perde efficacia se il Tribunale non deposita il decreto di confisca entro un anno e sei mesi dall'immissione in possesso dell'amministratore giudiziario; il termine è prorogabile di sei mesi, con decreto motivato, nei casi di indagini complesse o di compendi patrimoniali rilevanti (articolo 24, comma 2).

     La confisca di prevenzione, disciplinata dall'articolo 24, comporta la devoluzione definitiva dei cespiti allo Stato ai sensi dell'articolo 45 del Codice. La forma applicativa prevalente è costituita dalla confisca per sproporzione, la quale si fonda su una presunzione, relativa, di origine illecita correlata all'incongruità e allo squilibrio significativo tra il valore dei beni di cui il proposto risulta titolare o ha la disponibilità e il reddito dichiarato ai fini delle imposte sul reddito o l'attività economica svolta; la giurisprudenza vi include le entrate lecite documentate del nucleo familiare. L'organo proponente ha l'onere di dimostrare la sproporzione economica all'interno del periodo di perimetrazione temporale della pericolosità. Una volta provato tale divario, grava sul proposto l'onere di allegare circostanze di fatto specifiche e verificabili che giustifichino la legittima provenienza delle risorse impiegate, senza che ciò comporti una piena inversione dell'onere della prova. Sul punto, l'articolo 24, comma 1, secondo periodo, pone un divieto insuperabile: in nessun caso il proposto può giustificare la legittima provenienza dei beni sostenendo che il denaro impiegato per acquistarli costituisca provento o reimpiego dell'evasione fiscale, non potendo un illecito tributario sanare la presunzione di illiceità. La norma si riferisce espressamente al solo proposto: l'eventuale estensione ai terzi intestatari ha natura giurisprudenziale.

     Accanto alla sproporzione, l'articolo 24 prevede l'ipotesi della confisca del frutto o del reimpiego, la quale non si fonda su una presunzione economica bensì sulla dimostrazione indiziaria del nesso causale tra una specifica provvista di origine illecita e il bene acquistato. In questo caso, la correlazione temporale impone che la provvista economica illecita si sia formata durante il periodo di pericolosità sociale, mentre l'acquisto del bene materiale può avvenire anche in un momento cronologicamente successivo alla cessazione della pericolosità stessa. Se non dispone la confisca, il Tribunale può applicare anche d'ufficio l'amministrazione giudiziaria o il controllo giudiziario, ove ne ricorrano i presupposti (articolo 24, comma 1, terzo periodo): è questo il punto di raccordo con le misure non ablative.

     L'intero impianto delle misure ablative richiede costanti bilanciamenti con le garanzie processuali della difesa. In questa direzione si colloca la sentenza n. 158 del 2026 della Corte costituzionale (decisa l'8 luglio e depositata il 2 ottobre 2026, su questione sollevata dalle Sezioni Unite penali della Corte di cassazione), la quale ha dichiarato l'illegittimità dell'articolo 27, comma 1, del Codice antimafia nella parte in cui non includeva tra i provvedimenti impugnabili quello con cui il giudice rigetta la richiesta di revoca del sequestro, ripristinando in tal modo la necessaria parità delle armi tra pubblica accusa e soggetto inciso.

Le misure di prevenzione patrimoniali non ablative: la prevenzione conservative

     Accanto al modello ablativo tradizionale, il Codice antimafia disciplina al Capo V del Titolo II del Libro I, che comprende gli articoli 34 e 34-bis, un insieme organico di misure patrimoniali diverse dalla confisca. Tale articolazione risponde alla consapevolezza che l'ablazione immediata di complessi aziendali può produrre effetti pregiudizievoli per l'economia sana, determinando la dispersione dell'avviamento commerciale, la perdita di posti di lavoro e la compromissione delle ragioni dei creditori. Il legislatore ha così introdotto strumenti di graduazione dell'intervento pubblico, noti come prevenzione mite o non ablativa, finalizzati a consentire la bonifica dell'impresa e a favorirne il riallineamento alle regole del mercato concorrenziale.

     L'istituto cardine di tale comparto è l'amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende, regolata dall'articolo 34 del D.Lgs. n. 159 del 2011. La misura si applica quando, a seguito degli accertamenti patrimoniali o di quelli antimafia, sussistono sufficienti indizi per ritenere che il libero esercizio di determinate attività economiche sia sottoposto alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento previste dall'articolo 416-bis del codice penale oppure possa comunque agevolare, in modo non meramente occasionale, l'attività di persone nei cui confronti è stata proposta o applicata una misura di prevenzione personale o patrimoniale, ovvero di persone sottoposte a procedimento penale per taluno dei delitti di cui all'articolo 4, comma 1, lettere a), b) e i-bis), o per gli ulteriori delitti elencati dalla norma, e non ricorrono i presupposti per le misure patrimoniali del Capo I.

     L'ambito applicativo della norma è stato esteso ai reati di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro di cui all'articolo 603-bis del Codice penale, all'estorsione ex articolo 629, all'usura ex articolo 644, al riciclaggio e all'impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita ex articoli 648-bis e 648-ter del medesimo codice. Da ultimo, l'articolo 5 del decreto-legge 8 agosto 2025, n. 116, convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2025, n. 147, ha ulteriormente ampliato l'articolo 34, comma 1, ricomprendendovi i delitti contro l'ambiente e il traffico illecito di rifiuti previsti dal Codice penale (articoli 452-bis, 452-quater, 452-sexies e 452-quaterdecies) e dal D.Lgs. n. 152 del 2006 (articoli 255-ter, 256, 256-bis e 259, questi ultimi in parte limitatamente ai rifiuti pericolosi).

     Sul piano procedimentale, l'adozione dell'amministrazione giudiziaria comporta la nomina di un giudice delegato e di un amministratore giudiziario ai sensi degli articoli 34 e 35, il quale esercita le facoltà spettanti ai titolari dei beni e, nelle imprese esercitate in forma societaria, può esercitare i poteri degli organi di amministrazione e degli altri organi sociali secondo le modalità stabilite dal Tribunale. La misura è adottata per un periodo non superiore a un anno, prorogabile di ulteriori sei mesi e comunque non superiore a due anni, con il compito di ripristinare la legalità gestionale e recidere i legami con i contesti criminali.

     L'articolo 34-bis, introdotto dalla legge n. 161 del 2017 e successivamente modificato dal D.L. n. 152 del 2021, disciplina il controllo giudiziario delle aziende, configurandosi come la misura a minor impatto invasivo sull'autonomia privata. Il presupposto sostanziale è rappresentato dal carattere occasionale dell'agevolazione prevista dall'articolo 34, comma 1, unito alla sussistenza di circostanze di fatto da cui desumere il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionare l'attività.

     A differenza dell'amministrazione giudiziaria, il controllo giudiziario non determina lo spossessamento della compagine societaria: gli organi direttivi conservano la gestione ordinaria dell'attività d'impresa, ma vengono assoggettati a precisi obblighi informativi e/o alla vigilanza di un amministratore giudiziario nominato dal Tribunale con compiti di controllo, che riferisce periodicamente (almeno ogni due mesi) al giudice delegato e al pubblico ministero. La misura ha durata non inferiore a un anno e non superiore a tre anni.

     Di fondamentale rilievo pratico è la fattispecie disciplinata dall'articolo 34-bis, comma 6, relativa al controllo giudiziario su richiesta dell'impresa destinataria di un'informazione antimafia interdittiva emanata dal Prefetto ai sensi degli articoli 84, comma 4, e 91, che abbia proposto impugnazione del relativo provvedimento. L'ammissione alla misura da parte del Tribunale della prevenzione determina la sospensione degli effetti dell'interdittiva prefettizia (articolo 34-bis, comma 7, dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza della Corte costituzionale n. 109 del 2025 nella parte in cui non prevede che tale sospensione si protragga, in caso di esito positivo del controllo, fino alla definizione del procedimento di aggiornamento dell'interdittiva di cui all'articolo 91, comma 5), consentendo alla società di proseguire i contratti e le commesse con la pubblica amministrazione sotto la costante supervisione dell'autorità giudiziaria.

     Il sistema della prevenzione non ablativa trova un ulteriore raccordo sul piano amministrativo nell'articolo 94-bis del Codice antimafia, inserito nel Libro II, che attribuisce al Prefetto il potere di applicare misure amministrative di prevenzione collaborativa quando l'agevolazione risulti occasionale, imponendo prescrizioni organizzative senza l'immediata emissione dell'interdittiva. Il quadro procedurale complessivo è completato dall'articolo 34-ter, collocato nel Capo V-bis, che assicura priorità assoluta nella trattazione di tutti i procedimenti di prevenzione patrimoniale previsti dagli articoli 16 e seguenti e impone ai dirigenti degli uffici giudiziari di adottare i necessari provvedimenti organizzativi, nonché dalle norme poste a presidio della tutela dei terzi creditori in buona fede contenute negli articoli 52 e seguenti e dal raccordo con le procedure concorsuali regolato dall'articolo 65 del medesimo testo normativo.

Le misure non ablative applicate dal Tribunale di Milano nei confronti delle aziende del settore moda e del food delivery

     L’efficacia riabilitativa e la valenza sociale della prevenzione conservativa trovano un banco di prova di primario rilievo nelle iniziative giudiziarie promosse dalla Procura della Repubblica e dal Tribunale di Milano nei confronti di importanti realtà multinazionali operanti nei settori dell’alta moda e del food delivery. Superando la visione tradizionale che confinava la prevenzione patrimoniale al contrasto della criminalità mafiosa in senso stretto, le sezioni specializzate milanesi hanno applicato l’amministrazione e il controllo giudiziario (artt. 34 e 34-bis del Codice antimafia) per affrontare il fenomeno del caporalato e dello sfruttamento della manodopera manifestatosi all'interno di complesse filiere produttive e di piattaforme digitali.

     Nel comparto del lusso e della moda, i provvedimenti hanno colpito la condotta di c.d. "agevolazione colposa", configurabile laddove la casa madre — pur rimanendo estranea al dolo di intermediazione illecita — avesse colposamente omesso i dovuti controlli sull'affidabilità reputazionale e sulle condizioni lavorative applicate dai laboratori affidatari di appalti o di subappalti. In tali contesti, l'imposizione dell'amministrazione giudiziaria non ha interrotto la produzione, ma ha affiancato alla governance aziendale un amministratore di nomina giudiziale con il compito di estirpare le prassi di sommersione contrattuale, revisionare i modelli organizzativi 231 e mettere in atto rigidi protocolli di tracciabilità dei fornitori, conducendo le società alla bonifica della filiera e al successivo reintegro nel mercato legale.

     Analogamente, nel settore della gig economy e delle consegne a domicilio, le misure non ablative sono state impiegate per contrastare il "caporalato digitale" esercitato attraverso la gestione algoritmica dei lavoratori e la cd. eterodirezione tecnologica. L'intervento giudiziario sulle piattaforme di delivery ha consentito di commissariare la gestione delle risorse umane senza paralizzare il servizio, imponendo la rimozione dei meccanismi reputazionali discriminatori, il ricalcolo delle tariffe retributive secondo la contrattazione collettiva e la progressiva regolarizzazione di decine di migliaia di rider sottoposti a condizioni di vulnerabilità economica.

     Tali applicazioni emblematiche confermano come la prevenzione mite si sia evoluta in uno strumento dinamico di corporate compliance coattiva, capace di sanare le patologie organizzative dell'impresa e di riallinearne l'agire economico con i principi costituzionali di dignità del lavoro e di responsabilità sociale.